據(jù)報(bào)道，本屆G7峰會(huì)上，美國(guó)總統(tǒng)拜登將針對(duì)俄羅斯海外主權(quán)資產(chǎn)推出計(jì)劃，讓烏克蘭預(yù)先獲得西方金融機(jī)構(gòu)凍結(jié)的俄羅斯資產(chǎn)的幾百億美元利息。早些時(shí)候，美國(guó)的決策者已經(jīng)在積極研究?jī)鼋Y(jié)和處分俄羅斯海外資產(chǎn)的現(xiàn)有法律和政策路徑，試圖從法理、憲法、法律、司法判例和國(guó)際法中發(fā)掘法律依據(jù)，甚至推出轉(zhuǎn)移俄羅斯海外主權(quán)資產(chǎn)的強(qiáng)制性法案，意圖將凍結(jié)和處分外國(guó)主權(quán)資產(chǎn)的手段合法化。
俄烏沖突延宕至今，美國(guó)及其歐洲盟友提供的外國(guó)援助是烏克蘭獲得財(cái)政資源的最直接方式。然而，隨著對(duì)烏援助在美國(guó)國(guó)內(nèi)外面臨的經(jīng)濟(jì)壓力和政治壓力不斷增大，華盛頓不得不開(kāi)始尋找新的資金來(lái)源。拉攏盟友一起凍結(jié)和利用俄羅斯的海外主權(quán)資產(chǎn)，將之用于協(xié)助烏克蘭應(yīng)對(duì)沖突和戰(zhàn)后重建，成為華盛頓目前最青睞的方案。
美國(guó)是判例法國(guó)家，凍結(jié)和處分外國(guó)主權(quán)資產(chǎn)的做法在其歷史上不乏先例。美國(guó)曾經(jīng)把“敵對(duì)國(guó)”政府的海外資產(chǎn)用于“人道主義”援助或其他賠償措施。2003年，布什政府就全面“接管”了伊拉克被凍結(jié)在美國(guó)的約17億美元的資金。
然而，美國(guó)政策制定者目前針對(duì)俄羅斯海外資產(chǎn)擬定的方案正面臨嚴(yán)峻的合法性挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)為總統(tǒng)有無(wú)處分外國(guó)主權(quán)資產(chǎn)的權(quán)力、是否違反美國(guó)憲法第五修正案的正當(dāng)程序和征用條款，以及非交戰(zhàn)國(guó)沒(méi)收第三方國(guó)家主權(quán)資產(chǎn)是否違背“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”等。華盛頓目前擬定的行為路徑，不僅在法理層面無(wú)法自圓其說(shuō)，相關(guān)法律的解釋和司法判例的引證也自相矛盾，其國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法更是難以“無(wú)縫銜接”。比如，從國(guó)際法的角度講，扣押俄羅斯相關(guān)資產(chǎn)至少面臨兩個(gè)問(wèn)題：非法征用和外國(guó)主權(quán)豁免權(quán)。美國(guó)通過(guò)《外國(guó)主權(quán)豁免法》給予外國(guó)及其資產(chǎn)法律保護(hù)，是踐行國(guó)際法的要求。根據(jù)當(dāng)前美國(guó)政策制定者擬定的法律路徑，《外國(guó)主權(quán)豁免法》可能會(huì)對(duì)凍結(jié)和轉(zhuǎn)移俄羅斯主權(quán)資產(chǎn)構(gòu)成一定阻礙，但堅(jiān)決反對(duì)該法的豁免保護(hù)會(huì)給美國(guó)帶來(lái)反噬后果，美國(guó)將來(lái)也不能指望外國(guó)法院給予其海外資產(chǎn)以豁免保護(hù)。
可以說(shuō)，除了拜登政府針對(duì)俄羅斯公司及精英尋求的民事沒(méi)收手段之外，此前一直沒(méi)有法律機(jī)制可以允許美國(guó)處分俄羅斯被凍結(jié)的主權(quán)資產(chǎn)。2022年5月，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫曾表示，美國(guó)處分被凍結(jié)的俄羅斯央行資產(chǎn)“現(xiàn)在缺乏堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)”。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)尋求制定新的法律，以擴(kuò)張行政部門權(quán)限，試圖消除《外國(guó)主權(quán)豁免法》等現(xiàn)有法律的阻礙以及一系列國(guó)際法的束縛。
2024年2月，美國(guó)參議院外交關(guān)系委員會(huì)以壓倒性投票結(jié)果通過(guò)了史無(wú)前例的《為烏克蘭人重建經(jīng)濟(jì)繁榮和機(jī)會(huì)法案》（簡(jiǎn)稱“烏克蘭重建法案”，REPO），意圖為美國(guó)沒(méi)收被凍結(jié)的俄羅斯主權(quán)資產(chǎn)并將其移交給烏克蘭進(jìn)行戰(zhàn)后補(bǔ)償和重建提供直接的法律支撐。“烏克蘭重建法案”在參議院外交關(guān)系委員會(huì)得到的唯一一張反對(duì)票來(lái)自共和黨參議員蘭德·保羅。他表示，美國(guó)外交政策機(jī)構(gòu)“正處于犯下又一個(gè)戰(zhàn)略錯(cuò)誤的邊緣”，沒(méi)收俄羅斯主權(quán)資產(chǎn)只會(huì)讓其相信與烏克蘭無(wú)法通過(guò)和平談判達(dá)成解決方案。康奈爾大學(xué)歷史系教授尼古拉斯·穆德強(qiáng)調(diào)，“西方國(guó)家通過(guò)奪取資產(chǎn)來(lái)結(jié)束他們未公開(kāi)參與的戰(zhàn)爭(zhēng)，開(kāi)創(chuàng)了破壞區(qū)域穩(wěn)定的先例”。4月20日，美國(guó)眾議院通過(guò)一項(xiàng)對(duì)外援助法案，并以壓倒性多數(shù)通過(guò)與其捆綁的“烏克蘭重建法案”。該法案24日被拜登簽署成法律，為美國(guó)沒(méi)收一個(gè)未與之交戰(zhàn)國(guó)家的主權(quán)資產(chǎn)開(kāi)辟法律路徑，成為其攻擊一個(gè)國(guó)家的全新武器和法律工具。
作為外國(guó)央行資金的主要存放國(guó)，美國(guó)之所以能在全球金融領(lǐng)域發(fā)揮核心作用，一定程度上在于其對(duì)外國(guó)資產(chǎn)有力的法律保護(hù)以及對(duì)相關(guān)國(guó)際法的嚴(yán)格遵守。在強(qiáng)行凍結(jié)和處分境內(nèi)俄羅斯主權(quán)資產(chǎn)的問(wèn)題上，華盛頓罔顧其憲法、國(guó)內(nèi)法以及國(guó)際法的規(guī)定，改變對(duì)外國(guó)主權(quán)資產(chǎn)的保護(hù)規(guī)則，必將招致對(duì)手國(guó)的報(bào)復(fù)，以及其他嚴(yán)重后果。
美國(guó)凍結(jié)和沒(méi)收俄羅斯的主權(quán)資產(chǎn)是一種經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)行為。此舉不僅是對(duì)法律規(guī)則、國(guó)際法原則及其背后的法治基本共識(shí)的破壞和顛覆，還會(huì)在國(guó)際政治和經(jīng)濟(jì)方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的消極影響。短期看，這種前所未有的做法，不會(huì)為美國(guó)帶來(lái)國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同和支持，更不會(huì)帶來(lái)地區(qū)和平，反而可能會(huì)導(dǎo)致俄美對(duì)抗的升級(jí)、俄烏和談的前景也會(huì)變得更加黯淡。中長(zhǎng)期看，會(huì)讓其他國(guó)家擔(dān)心美國(guó)盯上其海外主權(quán)資產(chǎn)，采取同樣的霸蠻手段，由此可能引發(fā)其對(duì)美國(guó)和歐洲投資市場(chǎng)可靠性的質(zhì)疑，嚴(yán)重傷害國(guó)際金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。
歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明，無(wú)論是貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)還是經(jīng)濟(jì)金融戰(zhàn)，華盛頓都會(huì)借助法律戰(zhàn)的手段進(jìn)行“規(guī)則鎖定”。一方面它借此達(dá)到維護(hù)自身利益的目的，另一方面做到“師出有名”，還能將“規(guī)則”推廣，綁定盟友共同實(shí)施，使效果翻倍。與“規(guī)則鎖定”直接相關(guān)的規(guī)則解釋，也會(huì)以最有利于實(shí)現(xiàn)美國(guó)目的的方式被不斷變通和拓展。從“長(zhǎng)臂管轄”、多級(jí)制裁，到出口管制、投資審查、人才規(guī)鎖，華盛頓窮盡一切手段從現(xiàn)有法律體系中發(fā)掘路徑，如果仍不足以做到“有法可依”，則會(huì)馬上增補(bǔ)或制定新的法律，不斷豐富其“法律工具箱”，最終打造出“一款趁手的武器”。
可見(jiàn)，法律戰(zhàn)不僅僅是美國(guó)將相關(guān)手段正當(dāng)化、合法化的需要，也是為了滿足重塑其憲政權(quán)力秩序、塑造以其為中心的國(guó)際規(guī)則體系的需要。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，美國(guó)法治的工具主義本質(zhì)顯露無(wú)遺，我們需要充分重視并予以警惕。（作者是國(guó)際關(guān)系學(xué)院法學(xué)院院長(zhǎng)、教授）
